Юридический анализ (публичные слушания)

Сравнительный анализ порядка проведения публичных слушаний в Москве и Санкт-Петербурге

В ближайшие месяцы Москву ожидают публичные слушания по двум базовым градостроительным документам — Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки (ПЗЗ). Они должны пройти во всех 125 муниципальных образованиях города, и именно на слушаниях москвичи определят будущее той территории, на которой они проживают. 

Однако сами «публичные слушания» — это достаточно новый для столицы и ее жителей механизм согласования градостроительных проектов. В них много непонятного, запутанного и двусмысленного, не говоря уже о юридических тонкостях.

В связи с этим, Объединение городских экспертов «Соседи» решило обратиться к опыту Санкт-Петербурга, где публичные слушания по Генплану и ПЗЗ прошли еще в 2007 – 2008 гг. Наши эксперты-юристы провели сравнительный анализ порядка проведения публичных слушаний в Москве и Санкт-Петербурге.

По результатам проведенного анализа были сделаны основные выводы:

1. Процедура публичных слушаний в Москве более детализирована. К примеру, московский кодекс четко определяет тех, кто может принимать участие в слушаниях, разделяя их на категории (жители, собственники, работники и др.). В свою очередь, законодательство Санкт-Петербурга ограничивается исключительно понятием «заинтересованных лиц», используемым и в Градостроительном кодексе РФ. В целом нужно отметить, что п орядок проведения слушаний в Санкт-Петербурге дает большую свободу действий уполномоченным органам при решении организационных вопросов.
    
2. Положения московского кодекса не расходятся с федеральными. Этим не  может похвастаться Санкт-Петербург, где законы по процедуре слушаний имеют противоречия с федеральным Градостроительным кодексом. В частности, общий срок проведения публичных слушаний в северной столице составляетне менее 1 месяца и не более 3 месяцев, в то время как согласно п. 13 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ срок для публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее 2 и не более 4 месяцев со дня опубликования такого проекта.
    
3. В Санкт-Петербурге существует предэтап публичных слушаний — публикация решения о подготовке документации. Предэтап еще не является частью публичных слушаний, но именно с него  у физических и юридических лиц возникает право представить свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории. В Мосве предэтап публичных слушаний отсутствует.
   
   
4. Процедура публичных слушаний в Москве более прозрачна.  В Санкт-Петербурге законодательно ограничивается участие представителей органов выборной власти в публичных слушаниях. В отличие от положений Градостроительного кодекса Москвы представители органов местного самоуправления (депутаты) входят в состав органа, ответственного за проведение публичных слушаний, только при принятии Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Несмотря на то, что это повышает оперативность проведения слушаний, уровень демократичности процедуры в целом снижается.
   
   
5. Общим для московского и санкт-петербургского порядка проведения публичных слушаний являются:   1. следование положениям Градостроительного кодекса РФ при распределении расходов на проведение мероприятия в зависимости от категории проекта; 2. обязательное оповещение депутатов законодательного собрания, на территории избирательных округов которых проводятся публичные слушания; 3. утверждение органом исполнительной власти форм протокола и заключения публичных слушаний.

С более подробными итогами сравнительного юридического анализа можно ознакомиться ниже. Основной акцент в нем сделан на анализ особенностей процедуры слушаний в Санкт-Петербурге.

Ю ридический анализ публичных слушаний в Санкт-Петербурге (в сравнении с процедурой публичных слушаний в Москве)

Правовая база для проведения публичных слушаний 

На территории Санкт-Петербурга (города-субъекта Российской Федерации) действует Закон Санкт-Петербурга от 20.07.2006 г. №400 – 61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», вступивший в силу 04.08.2006 г.

Данный нормативный акт устанавливает порядок организации и проведения публичных слушаний по проектам документов территориального планирования, документов градостроительного зонирования, документации по планировке территории, вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. То есть случаи проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности установлены в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и аналогичны установленному Градостроительным кодексом города Москвы списку.

Организаторы публичных слушаний (ответственные и уполномоченные органы)

В Санкт-Петербурге в отличие от Градостроительного кодекса города Москвы органом, уполномоченным осуществлять организацию и проведение публичных слушаний по обозначенной выше градостроительной документации, определены не городские и окружные комиссии, а:

• в отношении проектов документов градостроительного зонирования и документации, необходимой для принятия решений по вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, —  Комиссия по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга . 
• в отношении проектов документов территориального планирования, документации по планировке территории — исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченный Правительством Санкт-Петербурга. В соответствии с п. 2 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 15.05.2007 г. № 49 таким исполнительным органом является администрация соответствующего района города, в отношении которого разрабатывается документация. 

Комиссия по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга является постоянно действующим коллегиальным совещательным органом при Правительстве Санкт-Петербурга. Ее правовой статус определяется Законом Санкт-Петербурга «О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» от 17.12.2003 г. № 778 – 116 (с изм. от 20.02.2006 №25 – 10).

Основными целями деятельности комиссии является:

- организация подготовки проекта Правил застройки Санкт-Петербурга, в том числе учета предложений заинтересованных лиц по подготовке указанного проекта;

- рассмотрения предложений по внесению изменений в Правила застройки Санкт-Петербурга и подготовки заключений по ним для принятия органами государственной власти Санкт-Петербурга решения о внесении изменений в Правила застройки Санкт-Петербурга или об отклонении такого предложения.

Таким образом, обозначенные выше действующие законы Санкт-Петербурга и Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при организации и проведении публичных слушаний и информировании населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге, утвержденного указанным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 15.05.2007 г. № 49, составляют нормативно-правовую основу процедуре публичных слушаний в Санкт-Петербурге. Для определения полномочий указанных органов власти в части проведения публичных слушаний принятие дополнительных нормативных актов не требуется. Это обстоятельство выгодно отличает подход санкт-петербургского законодателя от московского, так как нормы Градостроительного кодекса Москвы и Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. №1258-ПП, предполагают принятие большего количества правовых актов касательно полномочий и состава городской и окружных комиссий.

Особенности организационной стадии публичных слушаний

При сравнении организационных стадий публичных слушаний, предусмотренных законодательством рассматриваемых субъектов РФ, в Санкт-Петербурге установлен предэтап публичных слушаний — публикация решения о подготовке документации,  который в соответствии с ст.2 Закона Санкт-Петербурга от 20.07.2006 г. №400 – 61 еще не является процедурой публичных слушаний, однако согласно п. 3 ст. 4 Закона Санкт-Петербурга от 20.07.2006 г. №400 – 61 и п. 2.3. Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при организации и проведении публичных слушаний и информировании населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 15.05.2007 г. № 49, именно со дня публикации решения о подготовке проектов документов территориального планирования, градостроительного зонирования, проектов документации по планировке территории у физических и юридических лиц возникает право представить свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории в Комитет по градостроительству и архитектуре.

Решение о подготовке проекта документа территориального планирования публикуется в течение 20 дней. Решение о подготовке проекта документа градостроительного зонирования — в течение 10 дней. Решение о подготовке проекта документации по планировке территории — в течение 3 дней со дня принятия такого решения. 

Порядок информирования при публичных слушаниях

Следует отметить, что в отличие от положений ст. 68 Градостроительного кодекса города Москвы, Закон Санкт-Петербурга от 20.07.2006 г. №400 – 61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» предусматривает общий порядок информирования о проведении публичных слушаний, установленный для официального опубликования нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, и размещения на официальном сайте органа градостроительства Санкт-Петербурга или уполномоченного органа (п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 5, п. 1 ст. 8 Закона). Каких-либо «иных способов» оповещения не предусматривается.

Публикация информационного сообщения о проведении публичных слушаний по проектам документов территориального планирования, градостроительного зонирования, проектам документации по планировке территории осуществляется за счет средств бюджета Санкт-Петербурга в 10-​​дневный срок со дня получения от организатора подготовки документации и не позднее чем за 30 дней до проведения обсуждения документации.

Публикация информационного сообщения о проведении публичных слушаний по вопросам предоставления специальных разрешений осуществляется за счет заинтересованного лица в 10-​​дневный срок со дня поступления заявления заинтересованного лица о предоставлении соответствующего разрешения и не позднее чем за 20 дней до проведения обсуждения документации.

В свою очередь, Градостроительный кодекс города Москвы устанавливает единый срок для оповещения о публичных слушаниях — не позднее, чем за 7 дней до открытия экспозиции (п. 7 ст. 68). 

Схожим с положением п. 11 ст. 68 Градостроительного кодекса города Москвы, является п.3.3. Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при организации и проведении публичных слушаний и информировании населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 15.05.2007 г. № 49, о пригодности помещения, представляемого для экспозиции и общественных слушаний, для использования аудио- и видеоаппаратуры, воспроизведения и демонстрации необходимых информационных и демонстрационных материалов, обеспечивающих полноту и достоверность информирования граждан по обсуждаемой документации.

Ст. 6 Закона Санкт-Петербурга от 20.07.2006 г. №400 – 61 устанавливается общий минимум срока проведения экспозиции — она не должна быть менее 10 дней. Согласно п. 2 указанной статьи на экспозиции должны быть представлены документация; пояснительная записка к документации; копии согласований документации, полученные в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга; копия публикации информационного сообщения о проведении публичных слушаний по документации с указанием выходных данных средства массовой информации; иные информационные и демонстрационные материалы, обеспечивающие полноту и достоверность информирования граждан по обсуждаемой документации. Градостроительный кодекс города Москвы в свою очередь не требует обязательного предоставления на экспозиции копии публикации сообщения о проведении публичных слушаний.

Согласно п. 1 ст. 7 Закона Санкт-Петербурга от 20.07.2006 г. №400 – 61 не позднее чем через семь дней после окончания работы экспозиции проводится обсуждение — общественные слушания (как и в случае со сроком проведения экспозиции, в отличие от московского законодательства, отсутствует какая-либо дифференциация сроков в зависимости от категории проекта). Регламент обсуждения документации не установлен.

Подведение итогов публичных слушаний

Легитимность проведенных общественных слушаний подтверждается обязательным участием в них представителя уполномоченного на проведение публичных слушаний органа, представителя Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга и представителя организатора подготовки документации, которые впоследствии и подписывают протокол обсуждения (п.п.2,3 ст. 7 Закона Санкт-Петербурга от 20.07.2006 г. №400 – 61).

Администрация района Санкт-Петербурга в течение 7 рабочих дней со дня проведения обсуждения оформляет протокол обсуждения проектов документов территориального планирования или документации по планировке территории по форме, утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 15.05.2007 г. № 49.

 На основании протокола, а также предложений и замечаний заинтересованных лиц администрация района Санкт-Петербурга готовит заключение о результатах публичных слушаний по форме, утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 15.05.2007 г. № 49.

Администрация района Санкт-Петербурга не позднее чем через семь рабочих дней со дня подготовки заключения обеспечивает его опубликование (п.3.8. Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при организации и проведении публичных слушаний и информировании населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 15.05.2007 г. № 49).

Согласно п. 2 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга от 20.07.2006 г. №400 – 61 общий срок проведения публичных слушаний со дня оповещения населения о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний по документации не может быть менее 1 месяца и более 3 месяцев.